PRECEDENTE VINCULANTE DEL PROCESO CONSTITUCIONAL DE CUMPLIMIENTO:

En el exp. N° 04745-2022-PC/TC en fecha 27/02/2025 se establece como precedente vinculante:

17. Teniendo en cuenta lo incorporado por el artículo 66 del NCPCo, y lo dispuesto por el precedente vinculante Maximiliano Villanueva Valverde, corresponde esclarecer la aplicación en conjunto de estas reglas contenidas en ambos dispositivos jurídicos:

a) En primer lugar, debe tenerse en cuenta que en todo proceso de cumplimiento se debe contar con un mandato vigente.

b) Como segunda regla sustancial el mandato debe ser cierto y claro. En caso de presentarse una disyuntiva en aplicación de dicha regla, conforme al inciso 1 del artículo 66 del NCPCo, el juez procederá de la siguiente forma:

(i) Para realizar la interpretación de una norma legal, el juez utiliza los métodos clásicos de interpretación jurídica; su resultado deberá respetar lo que establecen las leyes de la materia y la propia Constitución Política.

(ii) En aquellos casos en que la labor interpretativa sea respecto de un acto administrativo firme, el juez constitucional deberá respetar los principios generales del derecho administrativo, la jurisprudencia de los órganos administrativos correspondientes, así como la del Tribunal Constitucional.

c) En la aplicación de la regla sustancial de que el mandato esté sujeto a controversia compleja o a interpretaciones dispares, conforme al inciso 2 del artículo 66 del NCPCo, el juez constitucional, previo esclarecimiento de la controversia, podrá entrar a resolver el fondo del asunto, para lo cual, deberá observar las siguientes reglas:

(i) Se aplicará una mínima actividad interpretativa para superar la controversia, atendiendo a los métodos clásicos de interpretación jurídica, y aplicando los criterios de especialidad, cronológico y jerárquico.

(ii) Por otro lado, de ser necesario, el juez aplica una mínima actividad probatoria que, sin comprometer la finalidad urgente y perentoria del proceso de cumplimiento, permita confirmar la veracidad del mandato.

d) Otra regla sustancial exige que el mandato sea obligatorio e incuestionable, para lo cual, conforme al inciso 3 del artículo 66 del NCPCo, el juez constitucional podrá conocer el fondo del asunto y esclarecer dicho aspecto.

e) Cuando el mandato, pese a cumplir con las reglas sustanciales indicadas en el precedente vinculante Maximiliano Villanueva Valverde y haber superado alguno de los supuestos establecidos en el NCPCo, sea contrario a la ley o a la Constitución Política, el juez constitucional debe así declararlo y, en consecuencia, desestimar la demanda, conforme a lo indicado en el inciso 4 del artículo 66 del NCPCo.

EL PROCESO DE CUMPLIMIENTO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO

5. El artículo 65, inciso 1 del NCPCo prescribe que el objeto del proceso de cumplimiento implica ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente: (i) dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme; o (ii) se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.

6. En términos generales, es un proceso mediante el cual los particulares pueden reparar agravios a ciertos derechos e intereses subjetivos derivados del incumplimiento, por parte de las autoridades o funcionarios públicos, de mandatos establecidos en normas con rango de ley o en actos administrativos 

7. En esta línea, León Vásquez sostiene que los efectos negativos del incumplimiento de las normas legales y de los actos administrativos no solo inciden en el plano infraconstitucional; socavan también los cimientos mismos del ordenamiento constitucional, porque, al poner en cuestión la legitimidad constitucional de las leyes y de los actos administrativos cuando estos son dictados de conformidad con los principios y derechos fundamentales que la Constitución Política consagra, se vulnera el contenido de la democracia como principio constitucional


EL PRECEDENTE VINCULANTE “MAXIMILIANO VILLANUEVA VALVERDE”, ESTABLECIDO EN LA SENTENCIA 00168-2005-PC/TC

8. El Tribunal Constitucional, en el año 2005, emitió dicho precedente vinculante, que delimitó los requisitos mínimos comunes que debe cumplir el mandamus contenido en una norma legal o en un acto administrativo para que sea exigible mediante el proceso de cumplimiento. Indicó que los requisitos mínimos eran:

a. Ser un mandato vigente.
b. Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo.
c. No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
d. Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.

e. Ser incondicional.

Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.

Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá:

a. Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.

b. Permitir individualizar al beneficiario.

EL PROCESO DE CUMPLIMIENTO EN EL NUEVO CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL


9. Con fecha del 24 de julio de 2021 entró en vigencia el NCPCo, el cual trajo consigo una serie de cambios a la normativa en materia procesal- constitucional. Es así que el legislador, a través de este NCPCo, teniendo en cuenta el precedente vinculante Villanueva Valverde (establecido en la Sentencia 00168-2005-PC/TC), ha introducido una serie de modificaciones respecto del proceso de cumplimiento.

10. En ese sentido, debe tenerse en cuenta que el precedente vinculante Villanueva Valverde, en su momento, complementó lo regulado por el antiguo Código Procesal Constitucional. Este precedente estableció reglas sustanciales de carácter procesal, mas no el desarrollo, como en otros casos, de un principio o un derecho fundamental. Partiendo de esa premisa, lo regulado por el NCPCo no desconoce el precedente vinculante mencionado, en tanto desarrolla ciertos cambios en lo ya dicho por el mismo, según el siguiente detalle:

a) El primer cambio realizado por el legislador se encuentra en el último párrafo del artículo 65 del NCPCo, en el cual se restringe el contenido de los actos administrativos cuyo cumplimiento se puede exigir en este proceso constitucional:

Artículo 65.- Objeto: (...)No es objeto del proceso de cumplimiento el acto administrativo que contenga el reconocimiento o pago de devengados ni de obligaciones que deben determinarse en órganos jurisdiccionales especializados o estación probatoria distinta a los juzgados especializados en lo constitucional.

b) El artículo 66 del NCPCo es otro de los cambios introducidos, en el cual se consagran las reglas que deberá seguir el juez en los casos en que el mandato contenido en una norma legal o en un acto administrativo sea genérico o poco claro, o esté sujeto a controversia compleja; cuando sea necesario determinar la obligatoriedad o incuestionabilidad de este, y cuando el mandato, no obstante ser imperativo, sea contrario a la ley o a la Constitución Política.

c) De la lectura del NCPCo, se aprecia que lo dispuesto por el legislador tiene un efecto modificatorio en el precedente vinculante Villanueva Valverde, el mismo que estableció las reglas sustanciales para determinar lo que es un mandamus exigible en sede constitucional.

11. Como puede apreciarse, el legislador ha modificado ciertas partes del precedente vinculante, mas no su totalidad. Así, el precedente vinculante Maximiliano Villanueva Valverde dispuso en un primer momento los requisitos que debe tener un mandato para que sea exigible y ejecutable a través del proceso de cumplimiento; por su parte, el NCPCo no resulta contradictorio, en tanto complementa estas reglas, a fin de que el juez constitucional pueda verificar si el mandamus es claro o preciso y que no esté sujeto a una controversia compleja. Esta verificación se puede efectuar a través de métodos interpretativos o actividad probatoria mínima, que no contradiga el diseño del proceso constitucional de cumplimiento como uno de tutela urgente y breve.

12. Aunado a ello, el propio precedente vinculante en sus argumentos establecía la posibilidad de una actividad interpretativa mínima, en tanto precisó que la actividad interpretativa que debía llevarse a cabo a través de vías distintas a la constitucional era la de carácter complejo:

Estos requisitos mínimos se justifican porque el proceso de cumplimiento, diseñado por nuestra Constitución y el Código Procesal Constitucional, dado su carácter sumario y breve, no es el adecuado para discutir los contenidos de normas generales cuyos mandatos no tienen las características mínimas a que hemos hecho referencia, o de normas legales superpuestas que remiten a otras, y estas a su vez a otras, lo cual implica una actividad interpretativa compleja que, en rigor, debe llevarse a cabo a través de las vías procedimentales específicas. (Sentencia 00168-2005- PC/TC, fundamento 15).

13. Esta mínima actividad probatoria o interpretativa -dependiendo del presupuesto en cada caso en concreto- permite al juez resolver la demanda, reforzando así el precedente vinculante, en tanto prohíbe ejecutar mandatos que impliquen un accionar complejo, desnaturalizando así el proceso.